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　　监察体制改革后对加强农村村民小组长监督的思考

　　——以禅城区2018年查办案件情况为视角

　　禅城区纪委监委党风政风监督室课题组

　　村民小组长作为农村基层管理中最细小的“神经末梢”，一直是党和政府加强基层治理的难点。特别是非党员村民小组长，一直游离于纪律监督之外。随着《监察法》和新修订《中国共产党纪律处分条例》（简称《条例》）公布施行，村民小组长成为监察对象，全面从严治党“最后一公里”正逐步覆盖。纪检监察机关要突出监督第一职责，监督执纪既要“全”更要“严”，把修订《条例》、深化监察体制改革的制度优势转化为治理效能，巩固拓展全面从严治党成果。

　　一、禅城区2018年查办村民小组长违纪违法案件概况

　　今年1-10月，禅城区纪委监委查办村民小组长案件共12件12人，占全区村干部违纪违法案件总数约30%.其中，南庄镇1宗1人，张槎街道3宗3人，石湾镇街道8宗8人。

　　从办案来看，村民小组长存在以下基本特征：一是年龄偏大，结构老化。30岁-39岁的1人，40岁-49岁的2人，50岁-59岁的8人，60岁以上的1人；二是党员较多，带头违纪违法现象突出。其中有9人为党员；三是文化水平低。初中学历4人，高中学历6人，中专1人，大专1人。

　　二、当前禅城区村民小组长存在的突出问题

　　从办案及禅城区今年两次农村专项巡察发现以下问题：

　　（一）脱离政治讲“自治”，政治站位低、执行力不强

　　有的村民小组长认为“村民自治”不受任何约束，实质上是脱离政治讲“自治”。特别是非党员村民小组长，政治站位不高，对“两个坚决维护”虽有认识但未能将认识践行到工作中。这是村民小组长违纪违法和腐败问题根源所在。另外，村民小组长普遍对党务不熟悉，对党建不重视，对党的理论成果学习少、理解片面，执行党的决策不及时不到位。

　　（二）集体经济利益私人化，利用职权肆意贪腐谋利

　　1.工程建设招投标环节暗箱操作。有的村民小组长与投标人或评标专家暗中勾结，通过资格预审、制定排他性条款、设定模糊政策等手段，排斥其他投标人，引发围标、串标、泄底等问题，或在工程验收、工程款结算上给予关照。禅城区纪委监委今年查处了工程建设领域腐败案件3宗3人。如张槎街道某村民小组长罗某某，其预先将工程招标方案及底价告诉承建商，并在招标方案中设置条件以利于对方中标。中标后在工程款拨付方面给予关照并收受贿赂三百多万元。

　　2.为谋私利不惜向集体资金伸手。一是以占有为目的。村民小组长利用对补助资金、补偿款项的统计、发放、管理等职务便利，采取虚报、冒领等手段套取、骗取、截留、私分集体资金。二是以挪用为目的。有的村民小组长挪用资金用于临时还贷、购买股票、转借他人获利、买六合彩、赌博、投资做生意等。实践中，很多被挪用的资金后来都无法追回。

　　3.在处置资产上做文章。有的村民小组长故意规避集体资产上“三资”管理平台，以无偿或明显低于市场价格使用、出租村小组厂房、土地、鱼塘等，并从中收取他人好处费。

　　（三）公共权力个人化，涉黑恶等违法问题仍难杜绝

　　1.涉黑恶和充当“保护伞”。经巡察发现，有的村民小组长本身就是村霸或宗族恶势力，横行乡里、称霸一方，在村务管理中搞“一言堂”；有的放纵、包庇黑恶势力在村里经营黄赌毒，并收受对方贿赂，为黑恶势力充当“保护伞”。

　　2.以违法手段解决纠纷。少数村民小组长法律意识淡薄，习惯采取暴力、威胁、恐吓、滋扰等手段解决问题，带头参与违法活动。今年在巡察中也发现了此类问题线索。

　　（四）纪律规矩不严，违反“八项规定”、“六项禁令”

　　经巡察及办案发现，我区村民小组长在违规收送“红包”礼金、违规滥发津补贴、大吃大喝、操办婚丧喜庆借机敛财、拉票贿选、赌博、酒驾、违建等问题仍比较突出。今年，禅城区纪委分别对石湾镇街道陈某某等4名村民小组长违规收受“红包”问题、南庄镇某村民小组长关某某聚众赌博问题、石湾镇街道某村民小组长冯某某酒驾问题进行立案。

　　三、对禅城区村民小组长的监督缺位分析

　　（一）党内监督缺位

　　1.党组织建设严重滞后。目前，我区仍未实现党支部建在村小组全覆盖，村小组党支部单独组建比例低，对村小组党支部干部人选任前审核不严。交叉任职率低，如南庄镇某村13个村小组仅有3个组的党支部书记在村小组交叉任职。

　　2.党组织核心地位呈边缘化倾向。未落实先党内后党外、先班子后代表的原则，党组织对村小组重要事项的研究决策起不到核心领导和把关监督作用。

　　3.“两个责任”落实不到位。一是镇（街）党（工）委主体责任发挥不足。在对指导规范农村民主管理制度、加强对村民小组长监管教育等投入不足、渗透不深；二是镇（街）纪（工）委监督责任发挥不足。多以事后监督为主，事前、事中监督较少，日常教育提醒欠缺，且追责手段震慑不足，党纪政务处分的结果运用没有与经济利益、任职选举挂钩。

　　（二）法律监督缺位

　　1.法律法规欠缺体系化。涉及村民小组长管理的法律主要是《宪法》、《监察法》、《刑法》等，但上述法律多为总体规定，目前农村管理主要依据的是《村民委员会组织法》、《农村基层干部廉洁履行职责若干规定（试行）》。可以说，对农村管理的法律法规并不欠缺，缺乏的是还没有形成体系化。特别是目前两部主要依据的法律法规，由于出台时间已较长，很多规定无法与当前《监察法》等相衔接。各法律法规对农村自治没有相互的指引适用规则或实施细则，导致监督重复或缺位、法律冲突、法律难以落地等现象。

　　2.执法履职欠缺规范化。一是执法不规范。有的镇（街）主管部门人员消极执法、随意执法、滥用执法权、选择执法等；二是履职不到位。镇（街）各主管部门在农村管理工作中没有形成合力。对需要多部门配合的事项，有的牵头部门不组织协调，配合部门不抓好落实，推诿卸责影响监督效果。

　　（三）民主监督、财务监督缺位

　　1.村务监督委员会监督流于形式。我区村务监督委员会成员普遍素质不高，监督权责不清晰，有的甚至连财务报表都看不懂，监督只停留在参会、表态、签字等形式监督，对村民小组长故意规避监督行为没有能力发现和纠正。

　　2.群众监督缺乏正确导向。涉及农村方面的举报很多，可见，由于农村宗族派系斗争激烈，其实从不缺乏群众监督。但这种监督没有得到正确引导，出发点和落脚点存在问题。很多举报持报复心态，甚至诬告、陷害，使监督偏离了方向。

　　3.财务监督表面化。虽然我区村小组基本是村帐镇管，但镇（街）只重点检查村小组财务开支票据是否规范、是否经过完整民主决策流程等表面现象，缺乏实质性检查监督，难以发现背后存在的违纪违法行为和利益输送等腐败问题。

　　四、从严监督覆盖至村民小组长的路径探析

　　（一）旗帜鲜明讲政治，突出党组织核心引领地位

　　1.拧紧思想“总开关”。通过讲党课、作辅导、搞轮训，开展谈心谈话，帮助村民小组长学懂弄通做实习近平新时代中国特色社会主义思想，逐步树立政治下的“自治”观念。

　　2.推进决策运行制度化。严格坚持先党内后党外原则，所有涉及党务、政务和服务的重大事项都必须在村组党组织的领导下决策和实施，要逐步严格制度建设，明确党组织对重要村务、重大资金、集体资产参与决策的职责和方式。

　　3.扛牢“两个责任”。镇（街）党（工）委要主动指导推动农村建立村小组“正负面清单”，细化并公示村民小组长权力事项。探索镇（街）党校建设，使其成为对村民小组长教育培训的主阵地，力争实现对全区所有村民小组长教育培训全覆盖。加强对村民小组长成为党组织干部人选的任前审核，对不符合条件的禁止任职，严把选人用人关。镇（街）纪（工）委要发挥监督再监督，压实同级党委主体责任落实。

　　（二）顺应时势讲法治，彰显党纪之严、体现国法之威

　　1.围绕《监察法》，出台实施细则。监察委要用好法律赋予的监察权限和手段，对村民小组长在工程建设、征地拆迁、“三旧改造”等重点领域的贪腐行为严肃查处。要针对农村基层干部贪腐犯罪的监督调查处置工作出台相关实施细则或解释指引，增强执法规范性和可操作性。

　　2.围绕《条例》，严明纪律规矩。要组织全区村民小组长集中学习《条例》，划出不可触碰的底线。增强纪律处分震慑力，对村民小组长受纪律处分后，在结果运用上可根据情节轻重，探索增加扣减分红或禁止在党组织任职等情形。

　　3.围绕《中国共产党问责条例》，推动履职担当。细化对镇（街）主管部门领导干部在农村管理中不担当、不作为、乱作为问题追责的主体、方式、情形、流程、结果运用等。

　　（三）规范管理讲机制，加强对农村“三资”监管

　　1.强化农村集体经济监管。全面实行农村集体资产公开交易制度，深化集体资产管理交易、集体财务监管、股权管理交易“三个平台”建设，防止为规避监管而不上平台。要重点紧盯不上平台的资产，并作为发现问题线索的突破口。区、镇（街）委托第三方审计机构，加大对大额资金的监管。

　　2.村务监督委员会同步介入机制。镇（街）纪（工）委要推动村务监督委员会全程监督，通过重要事项先行审议、重大资金分类查账、决策程序全程跟踪、事项执行动态介入，监督村民小组长使用资金、处置资产、传达落实政策情况。

　　（四）监督网络全覆盖，建立农村家门口的纪委监委

　　探索建立农村派驻纪检监督岗。目前，各地大多已在镇（街）设派出监察组，与镇（街）纪（工）委合署办公。应建立起农村派驻纪检监察岗，设立组长1人，监督员2-4人。纪检监察岗以收集信息、发现问题、情况反馈、上传下达、跟踪督办为主，发挥“瞭望所”和“消息哨”作用，就好比在农村建立起家门口的纪委监委，一旦发现重要问题线索，直接向区纪委监委报告。